——关于县乡人大同步换届选举的调研与思考

县人大常委会副主任  李建红

（2012年5月）

2012年是新修订的选举法颁布实施后首次按城乡相同人口比例选举产生县乡人大代表的重要换届之年。这次县乡人大换届选举面临诸多新情况，其政治性、法律性和程序性更强，工作要求更高，组织难度更大，需要我们在实际工作中深入调研，认真把握。为此，今年4月中旬全省县乡两级人大换届选举工作会议之后，我率领有关人员深入乡镇、厂矿企业和县直机关单位围绕县乡人大换届选举工作面临的新情况、新问题进行了广泛细致地调研，现形成调研报告，以供参考。

针对选举任务更艰巨、组织难度更大的新情况，要更加注重宣传发动，切实加强领导力量

新选举法的一些新规定给县乡人大换届选举工作带来了前所未有的压力和难度，比如：贯彻“同票同权”原则，一些地方选区划分将有较大调整，同时按城乡相同人口比例选举人大代表，县直机关及城镇居民方面的代表名额会比较少，导致多数单位甚至一些县直机关系统没有一名代表，必将影响到代表整体素质和各条战线的代表性。县乡选举委员会组成人员实行回避制度，一定程度上将影响组织保障，给换届选举带来新难题。代表候选人与选民见面操作难，程序步骤和方式方法有待进一步探索和把握。由于工作和履职需要，组织安排的代表名额数量难以降下来，女性、非党、一线工人、专业技术人员类型的代表候选人相对缺乏竞争力，要实现“两升一降”难度较大。选举法规定，投票选举时，流动票箱只能作为选民投票的一种辅助形式，并且要求设立秘密写票处，投票选举程序将更严格。因代表名额有限，想当代表的又比较多，加上宗族宗派等因素的影响，暴力、威胁、贿选等手段破坏选举的行为有可能呈多发趋势，特别是贿选行为隐蔽，涉及人数又多，给及时查处带来难度。此外，随着人民群众民主法制意识的不断增强，广大选民对代表的素质要求也越来越高，同时换届选举时间跨度长，涉及的范围广，需要投入较大的人力、物力和财力，而乡村经费又比较紧缺，从事这项工作的人员大多是新手，新一轮县乡人大换届选举面临新挑战。

如何破解这些难题，一方面，要通过召开动员和培训会，运用电视、报刊、网站等媒体，采取宣传栏和宣传标语等渠道和形式，广泛宣传人民代表大会制度及宪法、选举法、湖南省县级以下人大代表直接选举细则等法律法规，广泛动员、正确引导选民关注并依法积极参加换届选举。要层层举办培训班，段段进行工作部署，加强对工作人员的培训和指导，凝聚各级各部门和全社会各方面的力量，强力推进换届选举工作。

另一方面，要建立健全换届选举工作机构，加强对换届选举工作的领导和指导，主要是制定严密科学的换届选举工作方案，成立县乡两级人大换届选举工作领导小组，抽调精干力量，组建强有力的换届选举工作办公室，统一领导，统一组织，始终把坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事有机结合起来。要依法成立县乡选举委员会，人员组成主要是党委、人大有关部门负责人，如果被提名推荐并依法确定为正式代表候选人的，可在选举委员会的实际工作基本完成后，经过法定程序辞职，以实现“回避”制度。从各个部门抽调一批有群众工作经验、素质好、能力强的干部，组建换届选举工作指导小组，深入选区指导选举工作。与此同时，特别要足额预算安排人大换届选举经费，确保工作正常开展。

针对乡镇区划调整变化、选区需重新整合的新情况，要更加注重区域人口统计、代表名额分配和选区划分

一是要全面统计、准确掌握各区域、各单位人口基数，这是依法分配代表名额、合理划分选区的基础和前提。目前，大量农村劳动力外出经商务工，人户分离现象比较突出，有的企业改制后职工属地管理还不够规范，流入人口不断增多，一些单位挂靠户口较多，这些都给各地人口统计乃至选民登记带来了一定难度。要及早全面掌握各区域、各单位的人口基本数，首先要以公安户籍为依据，以行政村、社区和县直机关系统为单位进行统计，并对一些零散户人口和流动人口进行摸底排查，然后分类归入某一单位，使人口统计更准确，为选民登记打牢基础。在选民登记问题上，要重视提高选民登记信息化程度，力争不重登、不错登、不漏登，特别是对流动人口登记问题，要严格按有关要求办理。

二是要依法分配代表名额。选举法规定，代表名额按每一代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。如珠泉镇、袁家镇的镇代表名额会大幅减少，需要重新确定，其选区划分也需重新调整。实践中，要注意县乡两级人大代表名额分配的一些具体操作程序：其一，首先预留好一部分代表名额单独进行分配，如军队代表、因工作需要组织安排的代表等；其二，将剩余大部分县人大代表名额按人口比例分配到所属乡镇各选区，乡镇人大代表名额分配到所属村、社区、机关企事业单位各选区；其三，县乡选举委员会在向各地分配代表名额时，要按有关法定比例结构，明确基层一线工人、农民、专业技术人员、连任代表及非党、妇女的具体名额数。

三是要科学合理划分选区。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分，突出以居住状况划分。实际工作中，选举县人大代表，在农村按一个行政村或几个行政村单独或者联合划分选区，一般是大村加小村，便于选举一次性成功；乡级人民政府及所属单位，包括属地在本区域的县属企事业单位，按分布情况单独或者联合划分选区；位居县城的珠泉镇原则上按社区或者村民委员会划分选区。县直机关包括武装部考虑到代表名额较少，可随珠泉镇划分选区。选举乡镇级人大代表，可按一个村民小组划分选区，也可按几个村民小组联合划分选区。从2007年换届选举情况来看，一些人口相对较少的行政村提出疑议，认为同人口较多的村混合划为一个选区只是作作陪衬而已，但这个问题较难把握和解决，如果把两个选民数相当的村划分为同一选区，可能造成代表选举难以一次性成功，增加选举成本。

根据选举法对选区划分的有关规定，结合实际，笔者建议：在选区划分问题上要坚持几个原则：一是在确定本行政区域每一个代表所代表的人口数之后，再根据该选区应选代表名额一至三名的人口数规模，划分选区的大小。总的要求是每一代表所代表的人口数要大致相等，相差幅度在30%左右，但选区不宜过大。二是便于县乡人大同步换届选举工作，尽量使县人大代表选区套若干个乡级人大代表选区。三是便于选民参加选举活动，便于代表联系选民，开展活动，接受监督。对代表名额变化不大的乡镇，尽量做到选区划分大稳定小调整，对原钟水乡、石羔乡、莲荷乡、城关镇合并为珠泉镇及原袁家镇、泮头乡合并为袁家镇的可以考虑分为几个区域进行选区划分。对乡镇站所等单位的选区划分问题，人事关系在县直机关单位的如公安派出所、烟草站、供电所、国税分局、地税分局、农村信用营业所、国土所等和人事关系在乡镇的如计生办、民政办、经管站、水管站、畜牧站、农技站等随乡镇划分选区，在乡镇区域的县属学校、厂矿企业及乡镇中学、学区应划入乡镇选区。

针对代表素质和结构要求更高的新情况，要更加注重代表候选人提名推荐和酝酿确定

首先，要全面深入掌握和了解本届县乡人大代表的履职和连任情况，建立连任代表信息库。同时要广泛深入地进行代表资源摸底调查，采取自下而上，以选区为单位，重点对一线农民、非党妇女、工人、专业技术人员等人选进行摸底了解，建立人大代表资源摸底调查信息库，为该选区能推荐出符合代表素质、结构要求的候选人做好前期工作。其次，按照结构性、广泛性、代表性、先进性以及具备必要素质和履职能力的要求，制定人大代表候选人的基本条件，比如政治素养和道德品质、应有的文化程度、基本履职能力、群众威望及计生政策条件等，供选举工作机构和选民参考。第三，依法把好提名推荐关。以选区为单位，政党、人民团体可以联合或者单独提出代表候选人，选民十人以上联名也可以推荐代表候选人。对有违法违纪，品行不端，群众反映强烈的不能作为代表初步候选人提出，同时还要根据代表结构要求提出相应的代表候选人，以保证代表结构更趋合理。要深入群众向选民详细介绍候选人的情况，让选民对各个候选人有一个较为详细的了解和比较，为下一步协商打下基础。第四，要坚持选举的平等原则，在酝酿协商代表候选人阶段，向选民讲清本选区应选代表名额，由哪些方面的代表构成，通过卓有成效的群众工作，正确处理好组织提名与选民提名的关系，让选民达成共识，形成较多数选民意见，确定正式代表候选人名单。第五，要坚持差额选举的原则，严格执行“三个法定时间”，即选民名单、代表候选人名单、正式候选人名单及选举日必须在法定时间前公布，按照法定的主体、程序、时间和内容，组织正式候选人与选民见面，回答选民询问，认真做好选举工作。

在这一关键阶段，有几个细节务必要引起注意：一是以选区为单位安排代表名额时，首先要明确代表结构和类型，比如组织安排的人员、专业技术人员、一线工人、非党和妇女等，在提名、酝酿、协商和确定代表候选人之际对非党、妇女、一线工人、专业技术人员方面的代表候选人给予倾斜和优先，尽量在2—3个代表名额的选区安排这方面代表候选人，不能在代表名额只有1名的选区采取混合结构（即应安排女性的选区同时又安排男性，应安排非党的又同时安排党员）安排的方式进行代表候选人提名推荐，以提高这类人员当选的可能性，促使代表结构进一步优化。二是尽量将本届履职能力强、表现优秀的人大代表提名推荐为代表候选人，这样有利于发挥好传帮带作用，确保人大工作的连续性，提高人大代表的整体履职水平。三是不能剥夺选民的提名权，切实维护选民的民主权利，坚持差额选举原则，各选区必须有选民依法联名提名的代表候选人。四是组织代表候选人与选民见面，介绍候选人的情况不能流于形式，这种做法实质上也是严格审查候选人的一个重要环节。五是切实加强对这项工作的领导和指导，注意防止和纠正这项工作有可能出现的问题和偏差。

针对农村大量劳动力外出务工经商、在家选民相对减少的新情况，要更加注重代表投票选举环节

我县长年在广东、广西等地务工经商的劳动力达到了10万人以上，不少的村大多是一些妇女、儿童和老年人，同时外来流动人口也日益增多，这些都给代表投票选举带来了新课题。选举法关于投票选举的新规定改变了以往习惯作法，选举程序更严，工作量更大，如严格控制流动票箱，一般采取设立投票站、召开选举大会的方式进行，选举时应当设有秘密写票处，外出选民可以书面委托其他选民代为投票，每一选民接受的委托不得超过三人，等等。如何依法细致做好投票选举工作，①在投票选举前，要进一步核对选民名单，发现有错登、重登、漏登的要及时予以更正，对在本地居住一年以上的外来流动人口需要参加本地选举的首先要对方提供有关证明，防止一个公民同时参加两地换届选举的现象。投票选举时，如果发现选民名单确实有出入的，还可以核实纠正。②投票选举日公布后，要及时向选民告之投票的时间、投票方式和要求，特别是对外出的选民，要尽可能动员其回乡参加投票选举，或以书面委托他人代投票。③严格控制流动票箱，有条件的村和单位应召开选举大会，不能集中的尽量按要求多设投票站，并设立秘密写票处，对此，乡镇选举委员会必须超前考虑和审核把关。④加强流动票箱的管理，每个流动票箱必须有3人以上的选举工作人员负责。⑤认真审查计票结果，及时向选民进行公布。在实际操作中，还要防止一人代投法律规定以外的多票情况，杜绝贿选、拉票行为，避免因代表选举而引发新的矛盾和问题，凡接到举报、控告和发现有违法违纪现象的要及时查处。

针对政治性和程序性强、社会关注度高的新情况，要更加注重依法召开好县乡人代会

准备要充分。代表选举工作结束后，县乡人大代表资格审查委员会要分别对选举出来的县乡人大代表的代表资格进行审查。认真组织对新当选的人大代表进行初任培训，同时动员代表深入基层，深入群众，广泛收集有关意见和建议，为参加人代会提出议案建议和审议发言提供第一手材料。积极做好资料、组织、会务、宣传、保安、后勤等筹备工作，明确职责和分工，统筹抓好落实。

程序要合法。依法制定和通过大会议程、大会日程和选举办法，依法提名、酝酿和确定各类候选人，依法投票选举国家机关工作人员，依法通过有关决议、决定。特别要加强对乡镇人代会的指导，全面印发有关参考资料，确保乡镇人代会依法依程序。

组织要严密。在大会主席团和秘书处的领导下，全面实行各组长负责制，坚持分工合作，整体推进。要注重环环相扣，段段落实，从细节入手，保证不漏环节、不出差错。要提升服务质量和水平，用一流的服务确保大会圆满成功。

民主要畅通。坚持以代表为主体，畅通民主渠道，激发代表履职热情，调动代表履职积极性，切实提高代表审议发言质量和水平。要围绕民情民意，积极提出高质量的代表议案和建议、批评、意见，着力为民代言。要充分运用大会期间的代表履职方式，切实保证代表参加讨论和审议的时间，着力提高会议质量。