——2009年10月29日在县十五届人大常委会第十五次会议上

县人大常委会委员、办公室主任  李国龙

主任、各位副主任、各位委员：

按照县人大常委会主任会议的安排，第一调查组对县建设局城乡规划管理和建筑市场管理工作情况进行了调查。现根据调查情况，对建设局城乡规划管理和建筑市场管理工作的报告作如下审议发言。

一、基本评价

（一）关于城乡规划管理工作

城乡规划是城乡经济社会全面协调可持续发展的重要环节。县建设局在城乡规划管理工作中做了大量工作，并取得了一定成效，主要体现在：

1、规划编制力度加大。2006年完成了县域城镇体系规划，县城总体规划的修编，并先后通过省、市政府审批。专项规划完成了绿地系统规划、环卫规划并已批准，住房建设规划已完成并正在报批。控制性详细规划方面，编制完成了坦坪工业小区、龙潭镇新区和工业小区、县城区一期1.66平方公里的控规，并通过县政府审批。修建性详细规划方面，近二年完成了丙穴小区廉租房、体育广场等多处规划的编制。村庄规划方面，到2008年已完成55个村，今年又有15个村的规划正在编制。

2、规划管理得到加强。出台了规划公开办事六项制度，严把审批关。通过建立和完善以规划验线，施工过程查验，规划验收为主要内容的批后跟踪管理制度，开展日常巡查，推行政务公开、群众参与、效能监察为内容的民主监督制度，加强规划管理。去年以来，共办理“一书两证”400余宗，下达用地规划设计要点16宗，建设工程无证或超红线建设违法现象基本得到杜绝。

3、规划执法取得一定成效。通过设立举报电话、拓宽信息渠道、开展联合执法等形式，加强规划执法，去年以来通过日常执法和开展专项执法整治共查处各类违法建设案件50余件，县城区的违法建设行为得到一定遏制。

（二）关于建筑市场管理工作。

近年来，县建设局积极履行建筑市场管理职能，采取有力措施切实加强建筑市场监管，有效促进了我县建筑业快速发展。

1、严把工程建设报批程序。认真抓好工程建设的报建、招标投标、施工图设计文件审查、质量安全监督、施工许可等基本程序的落实，切实加强工程监管。目前，大部分国有投资、房地产、个人合伙建房建设项目都基本上能够认真执行建设审批程序，施工管理比较到位。

2、完善建筑企业资质管理。严把建筑企业市场准入关，出台了《嘉禾县建筑类不良行为记录量化管理办法》，对建筑企业实行合同管理，要求建筑企业与建设局签订建筑市场行为承诺书，对违反法律规定和承诺的建筑企业，限制其进入嘉禾建筑市场。

3、推行招标投标新制度。规范建设工程招投标程序，强化招投标工作监管，出台了《关于进一步规范我县房屋建筑和市政公用设施工程招投标工作的补充意见》，对法律规定纳入招标范围的建设工程，基本上全部实行招投标。同时，严格招标前参与招标单位的资质审查，加大了评标过程中的监督，招投标工作进一步得到规范。

4、扩大建筑市场监督范围。针对我县合伙建房越来越多、投资规模越来越大的现状，从2008年开始，将合伙建房纳入了监管。目前，已有8个共涉及建筑面积7.8万多平方米的个人合伙建房项目实行了招投标管理。

5、加强建设质量安全管理。落实工程质量安全责任制，采取日常检查、不定期抽查方式对全县建筑工程进行质量安全监管。同时大力推行监理制度，对房地产开发项目及投资200万以上的国有投资项目，如人武部搬迁、新城区道路以及全县新建教学楼等工程实行了监理，不断提升了工程质量与安全。

6、查处建筑市场中的违法违规行为。积极开展建筑市场执法大检查，重点整治纠正建筑市场中存在的突出问题，如今年4至6月和8至9月，对县城规划区在建的130多个工程项目进行了大排查和整治。同时，对日常发现的建筑市场中的违法行为进行及时查处，有效遏制了违法建设行为。

二、存在的主要问题

（一）关于城乡规划管理工作

1、规划法律法规宣传不够，社会各界规划意识不强。对规划法律法规特别是新颁布的《城乡规划法》宣传不够，广大人民群众乃至一些领导干部规划意识不强，甚至少数领导干部“规划跟着自己走”，存在“规划规划，不如领导一句话”的现象；一些建设单位和个人有少批多建（超层、超面积），擅自改变用地性质，不主动办理报建、施工手续和验收备案手续，建设的随意性大等等。

2、规划编制滞后，规划与建设矛盾凸显。城乡规划编制覆盖率低。一是修建性详细规划落实不到位，不按已审定的详细规划建设的现象时有发生，影响和制约我县城区总体规划的落实。如县体育馆后面的宏发市场，当时规划为敞开式农贸市场，市场内不能建门面，后因开发区欠款，开发区把农贸市场这宗地转让给欧阳章柱，欧阳章柱又转让给李秋生等四人搞开发，规划建3栋，后建了4栋，二楼以上都建成了商品房，甚至规划为公厕的地方也被占用。二是城区控规覆盖率低，城区只有新区编制了控规，老城区基本上没有编制控规，导致建设无序，规划部门行政许可审批及执法缺乏法定依据。如东塔公园门口一带原规定建房不能超过4层，但有的建房者提出要建6层，建设规划部门审批时拿不出控规作为依据，超层部分无法依法拆除。三是专业规划没有与总体规划配套。城区水、电、消防、电信等专业规划滞后，导致出现先建设后规划，甚至重复建设的现象。城区道路或人行道“今天修，明天挖”的现象经常出现，既影响市容，又给群众出行带来严重不便；中心城区（如人民路）公用停车场规划建设滞后，停车位不足，矛盾十分突出，给道路交通和城市管理增加了难度。四是乡村规划严重滞后。全县17个乡镇，除8个建制镇编制了镇总体规划外，其它9个乡没有编制总体规划，而且8个建制镇编制的总体规划是上世纪90年代初、中期编制的，规划期限已过期，而且多为手工绘图，规划水平较低，可操作性差，已不适应目前城镇经济社会发展的需要，急需修编。全县244个行政村目前只完成了55个行政村的村庄规划，但都没有报批。按县政府规定每年编制15个行政村，每个行政村1万元的新农村规划编制经费标准，还要13年才能完成第一轮村庄规划编制。乡村规划编制与《城乡规划法》的要求相距甚远，规划编制任务十分艰巨。

3、规划监管执法不严，违法违规建设时有发生。规划管理和执法体制不顺，存在“重审批，轻监管”，规划监管、日常巡查和执法力度不够的现象。由于监管执法不够到位，规划违法违规行为较突出，表现在建设工程少批多建（超层超面积），擅自改变规划许可条件，不报建，不验收等方面。据反映，今年城区房屋建设数量大，130多个建筑工地，少批多建（超层超面积）达30余家。对于此类案件的查处，有的由于发现迟，超层既成事实，拆除难度大；有的因权力干预或恶势力阻扰等原因，最后查处只能以补交规费了之。如：李××建住房，批准4层，后超高3层建了7层，补交了超高3层规费，后又超高2层建了9层，又补超高2层规费；又如振兴东路周××三兄弟合伙建房，批6层，违规建成9层，发现后超高3层补交规费，后又再超2层，建了11层，今年7月建设部门立案下发停建通知，至今查处未果。按《城乡规划法》及相关法律规定，工程项目必须到县建设部门办理报建开工，建成验收备案后才能入住，房产部门凭工程项目报建和验收等有关证明材料，给房产持有人办房产证，但房产部门未按规定执行，无意中助长了不报建和不验收备案的违法行为。据调查，去年以来，全县工程项目报建的只有3家，验收备案的只有5家。

4、规划管理机构不健全，乡镇规划管理一片空白。全市11个县（市区），只有我县规划管理部门仍是县建设局的一个内设股级单位，人员少，规划编制和管理经费欠缺，给规划编修、规划实施、监督检查和查处违规违法行为带来了影响。乡（镇）一级基本没有专门的规划管理机构，个别建制镇（如塘村）虽然原来设立了规划站，但没有从事规划管理工作，乡镇规划管理一片空白。

（二）关于建筑市场管理工作

1、工程报批管理还有差距，多数建设工程法定手续不齐。目前，全县在建的130多个建设项目中，未委托勘察，委托设计不符合要求，未委托图审，未办理质量安全监督手续的达110个。其中包括污水处理厂、新建干法水泥厂、人武部搬迁等少数重点工程项目都未办理质量安全监督手续。办理了施工许可证的项目只有22个，其中112个私人建房项目，只办理了2个。2008年建设完工的工程，办理竣工验收备案手续的只有5个。今年完工的项目没有一个办理了竣工验收备案手续。依照法律规定，这些没有严格履行基本建设程序的项目都是违法建设项目。这些项目由于法定手续不齐，使它们游离于建设部门的监管之外，既影响工程质量，又造成国家税费征收上的巨大损失。

2、工程建设招投标管理还有差距，招投标过程中的违法行为依然存在。一是一些建设项目招标方式违反法律规定。依照法律规定，全部使用国有资金或国有资金投资占主导地位的建设项目，除有特殊要求和不宜公开招标的以外，应当公开招标。但近几年招标的文化馆综合楼、房产局和行廊茶场的廉租房、丙穴居委会综合楼、消防队展览馆综合楼、泮头卫生院门诊楼等建设工程都实行的是邀请招标方式。二是隐性挂靠、转包现象比较多。依照法律规定，任何单位和个人不得出租、借用资质证书参与建筑市场招投标。但目前我县许多工程项目的招投标，都是由无资质或资质较低的本县施工单位或个人，私下委托有资质的建筑企业派人参与招投标，中标后，中标企业收取管理费，或者是有些有资质企业参与工程投标中标后，私下收取转包费将工程卖给嘉禾人，这些中标企业并不真正参与中标工程建设管理。据反映，包括省三建公司承包的污水处理厂、省四建公司承包的交警大队办公大楼、市三建公司承包的法院办公大楼、市一建公司承包的检察院办公大楼以及一些乡镇中学、卫生院综合楼等工程的招投标均是如此。去年4月和6月，建设局建管站曾两次到检察院办公大楼工地检查，依照法律规定应常驻大楼施工现场的市一建公司的项目经理、施工员、安全员等人，两次均未在现场，这说明市一建公司并没有参与检察院大楼的建设管理。工程招投标过程中的这些违法行为，严重扰乱了建筑市场秩序，助长了建筑市场腐败现象的滋生和蔓延。同时，因施工单位交纳承包费或管理费或因施工单位不具备相应资质，使工程质量得不到保证。

3、建筑工程质量安全管理还有差距，建筑工程质量安全隐患较多。目前，在建的130多个工程项目，由无任何资质个人承包建设的有110个，同时这些工程在安全生产投入上严重不足，无封闭式作业，缺少必要防护设备。一些工程施工时偷工减料，有的房屋12厘米宽的墙作承重墙，有的房屋楼板只有5厘米厚，违规操作、违法施工现象比比皆是。此外，我县工程建设监理覆盖率不高，使工程留下潜在隐患。目前，130多个在建项目，多数存在安全隐患。今年3、4月份我县还曾发生了两起建筑安全责任事故，共死亡2人。市质监站来我县检查建筑质量安全，优良率结果为零。

调查组认为，上述问题存在的原因，从客观上讲是规划管理和建筑市场管理涉及面广，难度大，建设工程一旦建上去，拆下来难，损失也相当大，加之一些恶势力渗透到建筑行业和建筑市场，阻碍建设执法，少数领导干部权力干预，干扰建设执法，执法环境差。从主观上讲一是建设部门对规划和建筑法律法规和政策宣传重视还不够。广大群众和少数国家工作人员甚至是领导干部对规划和建筑法律法规知之甚少，缺乏规划意识。二是建设部门对规划和建筑市场的违法行为依法查处的力度不够。目前，建设部门对绝大部分违法建设行为都作出了行政处罚处理，但整改到位的少之又少，如对宏发市场改为商品房开发的问题，建设部门下了停建通知，并两次强制停建，后来则不了了之。现在在建的存在质量安全隐患的建设工程，目前整改到位的项目只有2个。去年，县质监站就县药监局宿舍等5个较严重的违法项目，申报建设局作一般程序行政执法，但至今都没结果。三是在积极争取政府增加规划投入，协调房产、电力、自来水等相关部门落实县政府会议纪要精神，配合规划和建筑市场执法方面力度还不够。

三、几点建议

（一）关于城乡规划管理工作

1、进一步加大《城乡规划法》的宣传力度，增强规划意识。要以各种形式加大对《城乡规划法》等相关法律法规的宣传力度，提高各级各部门领导和广大人民群众对规划重要性、必要性和紧迫性的认识，增强社会各界的规划意识，强化规划的“龙头”地位，努力营造重视规划、支持规划、参与规划、自觉执行规划的良好氛围。

2、进一步加大规划编制力度，努力提高规划水平和覆盖率。要把城乡规划纳入经济社会发展规划，建立和完善城乡规划工作目标责任制和责任追究制。积极争取县乡各级加大规划编制经费投入，建立规划编制的激励机制，列出规划编制完成的时间表，加大城区专业规划和控制性详规的编制力度，修编和完善专业规划，扩大城区控规的覆盖面。加强对乡村规划编制的指导，加快编制进度，努力提高乡村规划覆盖率，切实解决规划编制滞后的问题。同时要科学编制规划，努力提高城乡规划的科学性和前瞻性。

3、进一步加大规划监管力度，确保规划有效实施。要改变“重审批，轻监管”的现象，加大监管力度，建立健全规划监管巡查制度，加强日常巡查，及时发现和制止违法违规建设行为，把违法违规建设解决在萌芽状态。建立举报奖励制度，调动全社会共同参与规划管理的积极性。加强部门之间协调配合，建立和完善齐抓共管的规划监管长效机制，确保我县城乡规划有效实施。

4、进一步加大规划执法力度，坚决遏制违法建设行为。要采取有力措施，加大规划执法力度，继续开展集中专项整治行为，严肃查处违法建设行为，做到该处罚的要处罚到位，该拆除的违法建筑要坚决拆除，该追究相关人员责任的要依法追究。国土、房产、供电、供水等部门要紧密配合，强化执法责任，形成执法合力，做到公正执法、严格执法。

5、进一步加大改革协调力度，尽快理顺规划管理体制机制。要加大改革力度，加强与编制、人事、财政的沟通和联系，力争规划办升格为规划局，并积极争取加大规划管理和编制经费投入，以适应规划管理工作需要。要积极争取各乡镇尽快建立规划管理机构，加强乡镇、村规划管理。要高度重视规划专业人才的引进、培养、使用，以解决规划专业技术人才匮乏的问题，并努力提高现有规划工作人员的素质，逐步建立一支政治坚定、业务过硬，相对稳定的规划工作队伍。

（二）关于建筑市场管理工作

1、要进一步加大对建筑业法律法规和政策的宣传。要通过各种形式，深入开展建筑法律知识学习宣传。通过学习宣传，一是切实提高广大人民群众尤其是各级领导干部的法律意识，使大家带头学法用法，严格依法办事；二是不断提高建设部门执法人员的执法水平，促进依法履职，维护法律的严肃性；三是增强建筑行业人员遵纪守法的意识，促进依法从事建筑活动。

2、要进一步履行好建筑市场监管职责。要认真落实好省建设厅今年3月5日下发的《关于进一步加强建筑市场监管的通知》精神，切实加大建筑市场监管力度。一要进一步健全我县建筑市场监管的各项规章制度，努力用制度来规范建设行为；二要进一步严格审查和督促建设项目从工程报建到竣工验收备案等各项法定程序的到位，保障工程建设依法有序进行；三要进一步强化资质管理，建立和严格实行建筑市场准入和清出制度；四是要继续建立和完善有形建筑市场，严格规范招标投标活动，加大对转包、违法分包和挂靠承包承揽工程的治理和查处；五要进一步落实建设工程质量安全强制性标准，扩大工程监理范围，切实加强建筑工程质量安全检查整治，防止各类建设质量、安全事故的发生；六要进一步提高依法行政水平，加强日常监管，增加检查频次和密度。要努力排除各项阻力和干扰，严肃查处违法违规行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，以促进建筑市场健康发展。

3、要进一步争取县政府对建筑市场管理工作的重视和支持。要积极向县政府报告工作，并建议县政府一要组织协调和督促房产、电力、自来水等相关部门主动履行职责，主动配合和参与建筑市场管理和相关执法活动；二要健全建筑市场监管机构，增加相应专业技术人员，充实监管力量；三要认真研究，切实落实好中办、国办今年7月9日印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，加大对建筑市场违法违纪案件特别是幕后的腐败案件的查处，规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，维护社会主义市场经济秩序。