侯松

《监督法》的颁布实施，对人大预决算监督工作提出了新的更高的要求，并成为各级人大加强财政预决算审查监督的法律依据。党的十八大报告提出的“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，这是党中央对各级人大及其常委会依法加强对财政预决算审查监督、切实推进依法理财提出的明确要求。如何依法推进人大财经“全口径”预决算审查监督工作，是当前各级地方人大正在认真思考的问题，本人结合我县开展预决算审查监督工作的具体情况，对推进全口径预决算审查监督工作进行了一些研讨。

一、当前地方人大预决算审查监督存在的主要问题

（一）全口径预算管理范围有待拓展。“全口径”预决算管理是指预算执行单位以行使国家权力的方式收取的所有收入都要纳入政府收支，进行统筹安排使用，并接受全社会的审查和监督。目前，我国全口径政府预算体系虽已初步建立，但预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理的资金还没有涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边、纵到底”，特别是国有资本经营预算还不健全，银行等国有金融机构尚未纳入预算管理，预算外收支依然存在，这既违背了公共财政的本质要求，也弱化了人大预决算监督功能。

（二）预决算细化程度和透明度有待提高。一是政府预算编制粗而不规范，预算收入预测缺乏科学性，年初预算内容不完整，收入估算偏低，收入执行结果与预算数差异较大，预算支出内容编制较粗。二是预算变动较频繁。实际工作中，地方政府提出预算收支计划，报经地方党委同意后直接实施，由此引起的预算收支变动，政府在调整预算时向人大常委会提出报告，人大常委会予以追认。而超收收入的使用方面存在较大的随意性，长期以来，政府常常未经法定程序而自行安排使用超收收入。三是透明度不高。目前，各级政府和部门以“三公”经费公开为切入点，逐步加大预算和决算的公开力度，但仍有待进一步完善，如作为部门预算的组成部分，“三公”经费预算应与部门预算同步公开，而事实上，公开的都是已经“加工”了的数据。同时，还有些部门以保密为由，拒绝公开预算数据，导致预算公开得不到有效落实。

（三）预决算审查监督还不到位。一是存在重预算报告的审议，轻预算草案的审查。预算报告是预算草案的文字说明，对预算的审查，重点和主体应该是预算安排的具体草案。但目前地方人大重预算报告的审议，轻预算草案的审查。二是预算执行审查乏力。目前，地方人大主要是依靠政府审计部门的审计报告来审查决算。但人大对审计报告指出的违规、违纪问题如何处理、怎么纠正，没有一个具体的规定，只原则要求政府认真整改审计报告指出的问题，虽然地方人大对政府落实人大审议意见进行了跟踪督查，但由于人大审议意见的原则性，使审计报告指出问题的整改长期得不到落实，导致审计年年审，年年是这些问题，违规违纪现象屡禁不止。此外，由于人大代表来源的多样性和人代会会期的限制，人大对预算的审批主要是程序性的，缺乏可操作性的监督措施。

二、加强全口径预决算审查监督的建议

近几年来，我县人大对县级预决算审查监督不断加强，县级财政预算编制和细化工作得到了明显好转。但与全口径预决算管理的要求相比，我县人大在预决算审查的完整性、时效性、刚性等方面还有差距。为了进一步加大我县人大预决算审查监督力度，依法规范政府预算收支行为，借鉴其他地方人大的一些经验做法，结合我县实际，提出以下建议：

（一）建立和完善预算管理制度，推进预算管理规范化。一是推行全口径预算管理制度改革，要将政府的全部收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到全部公共服务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），实行严格的预算管理。二是细化预算编制。强化预算的刚性和严肃性，推进细化预算编制，提高政府财政预算的完整性，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，将完整的政府开支信息置于人大及公众监督之下。三是积极推进财政支出绩效评价体系建设。要以财政支出效果为最终目标，考核政府提供的公共产品或公共服务的数量和质量及成本。建立财政支出绩效评价体系有利于通过资金使用效率的评价对预算拨款形成约束，并影响和提高预算资金安排的质量。

（二）加强人大对政府预决算审查监督的深度和广度。要进一步加强人大常委会的预算监督权力，使人大在预算管理中真正发挥审查和监督作用。政府要向人大常委会及时报告财政收支的重大事项，建立重大财政资金投资项目人大审议决定制度，要改革现行的预算审查监督方式，将审查关口前移，在人民代表大会前，开展预算审查活动，通过听证、调查、质询、辩证等方式对政府预算进行审查，以提高预算审查的质量和效果。参照省人大的作法，人大及其常委会应坚持通过与国库集中收付部门计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，实行人大“在线监督”制度。为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时准确的信息。

（三）充分发挥审计部门对全口径预决算的监督职能。审计机关作为经济监督部门，在加强全口径预决算审查监督中担负重要职能，各级地方人大及其常委会要充分利用丰富的审计监督资源，借助审计监督的力量，利用审计审查、审计调查和绩效审计成果，强化对政府预算的审计监督。通过对财政收入征管、预算编制执行、调整和决算等方面以及财政资金的二次分配情况的关注，加大对部门预算和财政转移支付的审计力度，检查财政资金使用的最终效果，促进提高资金使用效率。通过拓展审计功能，实行全方位审计，既不断深化预算执行过程审计，又积极开展预算执行效果审计，既监督财政收支的真实合法，也关注财政资金使用绩效，同时，注重分析财政体制运行现状、推动体制机制的不断完善。

（四）推进全口径预决算的公开透明。预算编制必须公开透明，才能有效地接受各方监督。要切实公开预算的全过程，包括编制、审批、执行、调整、决算的各个环节和重要事项，要细化预算公开的内容，政府预算和决算要公开到支出功能分类的项级科目，部门预算和决算要公开到基本支出和项目支出，专项转移支付预算要公开到具体项目。要明确政府及部门预决算公开和审计结果公开的责任主体、公开内容、公开程序、时间要求，保证财政预决算公开让群众看得见、看得清、看得懂。同地，要建立预决算公开的反馈机制，及时收集、整理和反馈预决算公开后社会各界提出的意见和建议。地方人大及其常委会要加强对财政预决算公开、审计公开工作的督促和检查，确保预决算公开工作落到实处，确保国家的“钱袋子”更加安全。